Lausunto luonnoksesta laiksi varhaiskasvatuksen palvelusetelistä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Monimuotoiset perheet -verkosto vastasi Opetus- ja kulttuuriministeriön lausuntopyyntöön Lausuntopalvelussa.

Monimuotoiset perheet -verkosto kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esitysluonnoksesta laiksi varhaiskasvatuksen palvelusetelistä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Verkosto pitää varhaiskasvatusta, jonka perhe voi hankkia kunnan palvelusetelillä, hyvänä lisänä kunnan itse tuottamalle varhaiskasvatukselle. Yksityinen toimija, kuten yritys tai voittoa tavoittelematon yhdistys, voi palvelusetelin turvin tuottaa esimerkiksi sellaista kielivähemmistöjä palvelevaa varhaiskasvatusta, jota kunta ei tuota. Verkosto tunnistaa ja tunnustaa tämän hyödyn sekä ylipäänsä kuntien mahdollisuudet palvelusetelien avulla turvata varhaiskasvatuspalveluiden riittävä tarjonta.

Uhkana kasvava eriarvoistuminen

Kuten esitysluonnoksessa todetaan, yksityiset palvelut eivät panostuksista huolimatta ole kaikille lapsille yhtäläisesti saatavilla edes niissä kunnissa, joissa niitä on tarjolla. Korkeasti koulutettujen huoltajien lapset ovat matalammin koulutettujen vanhempien lapsiin verrattuna suhteellisesti yliedustettuina sekä yksityisen hoidon tuella että palvelusetelillä tuetuissa yksityisissä päiväkodeissa. Tämä on verkoston mielestä ongelma, jota nyt käsillä oleva esitysluonnos ei korjaa.

Koska esitysluonnos ei tuo yhteneväisyyttä palvelusetelien arvoon tai perheiden omavastuuosuuteen, toteutuessaan tämä laki ei tasaa erilaisten perheiden mahdollisuuksia valita vapaasti varhaiskasvatuspaikkansa julkisesta ja yksityisestä tarjonnasta, vaan se vahvistaa jo käynnissä olevaa polarisaatiokehitystä. Verkosto näkee, että sekä lasten että yhteiskunnan turvalliselle kehitykselle on erittäin tärkeää, että esimerkiksi erikieliset, erilaisissa perheissä elävät ja eri sosioekonomisista taustoista tulevat lapset tutustuvat toisiinsa ja oppivat yhteiseloa jo varhaiskasvatusiästä alkaen.

Jotta palvelusetelillä hankittava varhaiskasvatus olisi aidosti kaikkien perheiden ulottuvilla oleva vaihtoehto, verkosto katsoo, että varhaiskasvatuksen palvelusetelijärjestelmää tulisi kehittää kohti Ruotsin mallia, jossa perheiden maksama hinta varhaiskasvatuksessa on sama riippumatta siitä, osallistuuko lapsi kunnan tai yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatukseen. Verkosto näkee, että Suomen mallissa voisi hyödyntää tulosidonnaista porrastusta, jonka pohjalta tietystä tuloluokasta ylöspäin vanhemmat voisivat maksaa hieman suurempaa omavastuuta palvelusetelin jälkeen kuin maksaisivat kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.

Nykyjärjestelmään verkosto esittää palveluntarjoajille uutta velvoitetta pitää kunta ajan tasalla hinnoista ja niiden muutoksista, jotta kunta pystyy informoimaan perheitä yhdenvertaisesti omavastuuosuuksien tasosta eri varhaiskasvatuksen tuottajilla.

Palvelun suhde elatusvelvollisuuteen

Verkosto kiinnittää myös huomiota lakiluonnoksen perheen ja palvelun käyttäjän käsitteisiin ja esittää, että ministeriö selvittäisi tarkemmin käsitteiden johdonmukaisuutta ja yhteensopivuutta perheiden todellisuuksien kanssa. Verkosto pitää esimerkiksi epäjohdonmukaisena, että nykyisessä lakiluonnoksessa huomioidaan tulosidonnaisen palvelusetelin määräytymisessä vanhemman tai muun huoltajan kanssa yhteistaloudessa elävän henkilön tulot, vaikka tällä henkilöllä ei ole lapseen nähden yksityisoikeudellista elatusvelvollisuutta.

Toisaalta lapseen nähden tosiasiallisesti elatusvelvollinen vanhempi, joka ei ole kirjoilla lapsen kanssa samassa osoitteessa, mutta jonka luona lapsi saattaa tosiasiallisesti vuoroasua jopa puolet ajasta, on kokonaan palvelunkäyttäjäkäsitteen ja tulosidonnaisen palvelusetelin määräytymisen ulkopuolella. Verkosto katsoo, että käsitteet kaipaavat lisäselvitystä, jonka tulokset tulisi soveltaa johdonmukaisesti sekä lakiin varhaiskasvatuksen palvelusetelistä että lakiin varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista.

Tarkemmat huomiot ja esitykset lausuntopyynnön rakenteen mukaan

Ovatko palvelusetelilain pykälät 1–3 perusteluineen selkeät?

Pykälät 1 ja 2 perusteluineen ovat selkeitä.  
Palvelunkäyttäjän määritelmän yhteydessä tulisi selvittää sitä, voisiko yhteistaloudessa elävien vanhempien lisäksi sisällyttää myös eri taloudessa elävän vanhemman palvelunkäyttäjän määritelmään ja mitä tästä mahdollisesti seuraisi (pykälän 3 mom. 1). Suomessa noin 30 prosenttia erillään asuvien vanhempien lapsista vuoroasuu, eli viettää kalenterivuoden aikana molemmissa kodeissaan vähintään 40 prosenttia ajastaan. Ehdotuksemme perustuu olettamaan siitä, että yhteistaloudessa eläminen todennetaan väestörekisteritietojen perusteella. Vaikka lapsi voi vuoroasua ja jakaa arkeaan useamman vanhemman kanssa eri osoitteissa, väestörekisterin mukaan hänellä on vain yksi virallinen osoite. Lisäämällä myös eri taloudessa elävän vanhemman palvelunkäyttäjän määritelmään huomioitaisiin tasavertaisesti yhteishuollossa olevien lasten kaikki vanhemmat, jotka ovat lapseen nähden elatusvelvollisia. Verkosto katsoo, että tästä muutoksesta seuraavat vaikutukset on kuitenkin selvitettävä tarkemmin ennen palvelunkäyttäjän määritelmän laajentamista. Selvityksen tulokset tulisi soveltaa johdonmukaisesti sekä lakiin varhaiskasvatuksen palvelusetelistä että lakiin varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista. 
Verkoston mielestä tulisi selvittää elatusvelvollisuuden johdonmukaista huomioimista varhaiskasvatusmaksujen ja varhaiskasvatuksen tulosidonnaisen palvelusetelin tason määrittelyssä.  Verkosto katsoo, ettei määrittelyssä tulisi huomioida sellaisia tuloja, joiden saaja ei ole lapseen nähden elatusvelvollinen (pykälä 3 mom. 4). Asialla voi kuitenkin olla sellaisia juridisia heijastusvaikutuksia, jotka hahmotetaan vain perusteellisemman selvityksen pohjalta, joten verkosto peräänkuuluttaa sellaista lain jatkovalmistelulta. Selvityksen tulokset tulisi soveltaa johdonmukaisesti sekä lakiin varhaiskasvatuksen palvelusetelistä että lakiin varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista.

Ovatko palvelusetelilain pykälät 4–5 perusteluineen selkeät?

Pykälä 4 on selkeä, mutta sen perusteluihin verkosto kaipaa lisää jämäkkyyttä. Verkoston mielestä kunta voisi edellyttää palvelusetelien kautta palveluntuottajiksi haluavilta, että ne ilmoittaisivat hintansa ja niiden muutokset viipymättä kunnalle, jotta se voisi ylläpitää ajantasaista tietoa perheiden päätöksenteon helpottamiseksi. Näin kunta itse pysyisi myös mahdollisesti paremmin perillä palvelusetelin tason riittävyydestä.  
Pykälä 5 on muuten selkeä, mutta edelliseen viitaten verkosto ehdottaa, että pykälä 5:n momenttiin 1 lisätään uusi kohta 5 joka kuuluu: “joka sitoutuu ilmoittamaan varhaiskasvatuspalveluidensa hinnat kunnalle aloittaessaan palveluntarjoajana ja uudelleen aina, kun hinnoissa tapahtuu muutoksia.” Perusteluna tälle lisäykselle on, että se mahdollistaisi kunnalle ajantasaisen hintatiedon tarjoamisen perheille näiden valinnanvapauden toteutumisen tueksi. Tämä on erityisen tärkeää perheille, joille tarkka hintatieto on tärkeä matalan tulotason tai esimerkiksi kielitaidon vuoksi tai siksi, että he eivät muusta syystä kykene hankkimaan tietoa itsenäisesti eri lähteistä. Näiden ilmoitusten tekemisessä ja vastaanottamisessa voidaan hyödyntää digitaalisia välineitä minimoimaan tästä velvoitteesta koituvaa ihmistyötä.  

Onko palvelusetelilain pykälä 6 perusteluineen selkeä?

Pykälä 6 on selkeä, mutta sen perustelut vetävät osittain maton pykälän ensimmäisen momentin alta, joka velvoittaa kuntaa selvittämään palvelunkäyttäjälle muun muassa palveluntuottajien hinnat. Perusteluissa sanotaan, ettei kunnilla välttämättä ole tarkkaa tietoa palveluntuottajien perimistä omavastuuosuuksista ja että palvelunkäyttäjä tulisi ohjata ottamaan selvää niistä palveluntuottajilta itseltään. Tämä perustelu ei tue perheiden sujuvaa palvelunsaantia ja keskinäistä yhdenvertaisuutta, vaan antaa etulyöntiaseman koulutetuille, paremmassa sosioekonomisessa asemassa ja hyvissä voimissa oleville perheille, jotka toimivat kotimaisilla kielillä.
Asian korjaamiseksi verkosto esittää, että sen lisäksi että pykälän 5 momenttiin 1 lisätään uusi kohta, joka velvoittaa palveluntarjoajat pitämään kunnan ajan tasalla hinnoistaan, pykälän 6 perusteluista poistetaan seuraava virke: “Kunnilla ei välttämättä ole tarkkaa tietoa palveluntuottajien perimistä omavastuuosuuksista, mutta palvelunkäyttäjä tulisi ohjata ottamaan selvää niistä palveluntuottajilta itseltään sekä tutustumaan mahdollisiin palvelusetelisääntökirjoissa oleviin omavastuuosuuden määräytymisperusteisiin.” Poistettu virke korvataan seuraavalla virkkeellä: “Kunnan on ohjattava palvelunkäyttäjää tutustumaan mahdollisiin palvelusetelisääntökirjoissa oleviin omavastuuosuuden määräytymisperusteisiin.”  Tällöin palvelunkäyttäjä saisi kunnalta selkeää tietoa palvelusetelillä hankittavan varhaiskasvatuspalvelun ajankohtaisesta omavastuuosuudesta, eli palvelun hinnasta tämän lapsensa kohdalla. 

Ovatko palvelusetelilain pykälät 7–8 perusteluineen selkeät?

Pykälä 7 ja sen perustelut ovat itsessään selkeitä. Pykälän ensimmäiseen momenttiin liittyen verkosto haluaa palvelusetelin arvon kohtuullisuusarvioinnissa painottaa palvelunkäyttäjän näkökulman keskeisyyttä. Jotta lakiluonnoksen ensimmäisen pykälän tavoite perheen valinnanmahdollisuuksien lisäämisestä toteutuisi yhdenvertaisesti kaikkien lasten ja perheiden osalta, on hyvin tärkeää, että palvelusetelin arvoa tarkistetaan riittävän usein, käytännössä niin usein kuin palveluntarjoajilla on oikeus tai tapana korottaa hintojaan. Verkosto näkee, että palvelusetelikäytäntöä tulisi kehittää kohti Ruotsin mallia, jossa perheiden maksama hinta varhaiskasvatuksessa on sama riippumatta siitä, osallistuuko lapsi kunnan tai yksityisen palveluntuottajan järjestämään varhaiskasvatukseen. Tämä tarkoittaisi sitä, että jos perhe saa maksutonta varhaiskasvatusta kunnan tuottamana, palvelusetelin täytyisi mahdollistaa vastaava myös yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatuksessa. Suomen mallissa voisi verkoston mielestä kuitenkin hyödyntää tulosidonnaista porrastusta, jonka pohjalta tietystä tuloluokasta ylöspäin vanhemmat voisivat maksaa hieman suurempaa omavastuuta palvelusetelin jälkeen kuin maksaisivat kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.
Pykälän 7 momentti 2 käsittelee palvelunkäyttäjän velvollisuutta luovuttaa tulotietojaan kunnalle palvelusetelin arvon määrittämiseksi. Verkosto muistuttaa tässä kohtaa aiemmasta, pykälää 3 koskevasta huomiostaan siitä, että jatkovalmistelussa tulisi selvittää vain lapsen juridisten vanhempien, jotka ovat häneen nähden yksityisoikeudellisesti elatusvelvollisia, tulojen huomioimista, tässä tapauksessa tulosidonnaisen palvelusetelin määräytymisessä. 
Pykälä 8 ja sen perustelut ovat sinänsä selkeitä. Verkosto näkee kuitenkin, että vähintään pykälän perusteluissa tulisi lisäksi kuvata sitä prosessia, jolla palvelunkäyttäjä voi pyytää palvelusetelin arvon korottamista omalla kohdallaan. Kuntaa olisi verkoston mielestä velvoitettava informoimaan palvelunkäyttäjiä palvelusetelin arvon korottamisen mahdollisuudesta ja sen palvelunkäyttäjältä vaatimista toimista.  

Ovatko palvelusetelilain pykälät 9–12 perusteluineen selkeät? 

Pykälä 9 ja sen perustelut ovat selkeitä. 
Pykälä 10 ja sen perustelut ovat selkeitä. 
Pykälä 11 ja sen perustelut ovat selkeitä. 
Pykälä 12 ja sen perustelut ovat selkeitä. 

Ovatko varhaiskasvatuslain ja asiakasmaksulain muutokset perusteluineen selkeät?

Varhaiskasvatuslain muutokset perusteluineen ovat selkeitä.   
Asiakasmaksulain muutokset perusteluineen ovat itsessään selkeitä. Kun varhaiskasvatuslakia nyt avataan, verkosto kannustaa samalla arvioimaan lain muutostarpeet, jotka liittyvät perheen määritelmään ja elatusolettamaan lain pykälässä 2, momenteissa 1 ja 2. Varsinkin, kun kyse on varhaiskasvatusikäisistä lapsista, heidän vanhempiensa kanssa “avioliitonomaisissa olosuhteissa” elävät kumppaninsa, eivät yleensä ole ehtineet olla perheen elämässä kovin kauan eikä heillä yhteiselon ajallisesta kestosta riippumatta ole yksityisoikeudellista elatusvelvollisuutta suhteessa lapseen, jonka kanssa asuvan, mutta jonka vanhempia he eivät ole (elatusolettaman käsite Faurie ja Kalliomaa-Puha 2010). Varhaiskasvatusmaksuista vastaa yleensä niin kutsuttu lähivanhempi mahdollisen toisen vanhemman, eli niin kutsutun etävanhemman tuella esimerkiksi elatusavun muodossa. Verkosto kannustaa siksi selvittämään mahdollisuutta poistaa maksuperusteena olevan perheen määritelmästä (2 § 2 mom.) ne aikuiset, jotka eivät ole elatusvelvollisia suhteessa lapseen, jonka varhaiskasvatusmaksua määritellään. Tätä selvitystä tulisi hyödyntää myös asiakasmaksulain pykälän 11 ensimmäisen momentin muotoilussa, jossa määritellään perhe, jonka tulojen perusteella varhaiskasvatusmaksu määräytyy. Vastaavasti verkosto kannustaa selvittämään, miten “palvelun käyttäjä” -käsitettä (2 § 1 mom.) voidaan sovittaa erityisesti yleistyviin vuoroasumistilanteisiin, joissa lapsi tosiasiallisesti elää kahdessa taloudessa lähes yhtä paljon, kerrallaan kunkin vanhempansa kanssa.  

Onko teillä täydennettävää esityksen vaikutusarvioihin? 

Koska esitysluonnos ei tuo yhteneväisyyttä palvelusetelien arvoon tai perheiden omavastuuosuuteen, laki ei verkoston näkemyksen mukaan riittävästi tasaa erilaisten perheiden mahdollisuuksia valita vapaasti varhaiskasvatuspaikkansa julkisesta ja yksityisestä tarjonnasta, vaan se vahvistaa jo käynnissä olevaa polarisaatiokehitystä. Perustuslain 6 pykälästä nousevan yhdenvertaisuusvaatimuksen lisäksi asiaa perustelevat laajemmat yhteiskunnalliset kehityskulut ja niihin puuttuminen. Sekä lasten että yhteiskunnan turvalliselle kehitykselle on erittäin tärkeää, että esimerkiksi erikieliset, erilaisissa perheissä elävät ja eri sosioekonomisista taustoista tulevat lapset tutustuvat toisiinsa ja oppivat yhteiseloa jo varhaiskasvatusiästä alkaen.

Onko teillä täydennettävää esityksen nykytilan kuvaukseen tai muuhun tekstiin? 

Ei mitään mitä ei muualla olisi jo kommentoitu. 

Lähteitä

Faurie, M. & Kalliomaa-Puha, L. (2010). Jääkaappi, osoite vai sukuside – perhe sosiaalilainsäädännössä. Lakimies 7–8/2010, s. 1266–1292.

Miettinen, A., Hakovirta, M., Saarikallio-Torp, M., Haapanen, M., Kurki, P., Kalliomaa-Puha, L., Sihvonen, E., Heinonen, H. & Kivistö, N. (2020). Lasten vuoroasuminen ja sosiaaliturva. Vuoroasumisen nykytila ja merkitys etuus- ja palvelujärjestelmän kannalta. Valtioneuvoston kanslia: Helsinki.

Lisätietoja

Sofia Lindqvist, kehittämispäällikkö, palvelut ja sosiaaliturva